□陈明星

今年5月，习近平总书记在河南考察时强调，要以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕。6月召开的省委十一届九次全会提出，健全城乡融合发展体制机制，推进乡村全面振兴。以城乡融合发展带动乡村全面振兴，是基于现代化建设规律和工农城乡关系变化特征的科学把握而对城乡关系认识的再深化，有着重大而深远的战略意蕴，对推动乡村全面振兴走在全国前列具有重要的指导意义。

以城乡融合发展带动乡村全面振兴是对城乡关系认识的再深化

城乡关系是经济社会发展中的一对基本关系，贯穿于中国式现代化的全过程。改革开放以来尤其是新世纪以来，我国城乡关系发生深刻变革，经历了从二元分割到加速融合的转变。2002年，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”；2004年，党的十六届四中全会提出“两个趋向”的论断，并指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段；2007年，在城乡统筹发展的基础上，党的十七大提出“城乡经济社会发展一体化”；2012年，党的十八大再次明确“推动城乡发展一体化”，并指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径；2013年，党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；2014年3月，习近平总书记在河南调研指导工作时提出县域治理“三起来”重大要求，其中之一便是把城镇和乡村贯通起来，以城带乡、以乡促城，打破城乡分割的规划格局，建立城乡一体、县域一盘棋的规划管理和实施体制，形成城乡互动、良性循环的发展机制；2015年，党的十八届五中全会提出“推动城乡协调发展”，健全城乡发展一体化体制机制。由此标志着我国城乡关系从二元分割进入统筹推进的新阶段，统筹是关键路径，城乡一体化和城乡协调发展是重要目标。

2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化；2017年12月，中央农村工作会议强调，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系；2019年3月，习近平总书记在参加全国两会河南代表团审议时指出，实施乡村振兴战略的制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要把实施乡村振兴战略、做好“三农”工作放在经济社会发展全局中统筹谋划和推进；2020年，党的十九届五中全会提出全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系；2022年，党的二十大提出坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动；2024年，党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。由此标志着我国城乡关系进入城乡融合发展的新阶段，并将城乡融合发展作为重要目标，特别是在新型工农城乡关系的表述上，“全面融合”是着眼到21世纪中叶的战略目标，“协调发展”是党的十九届五中全会着眼“十四五”时期发展并展望2035年远景提出的目标要求，主要路径是强化以工补农、以城带乡、工农互促、城乡互补。

以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕。这是对城乡关系的新论断，突出强调城乡融合发展不仅是目标要求，也是重要手段，不仅要“以城带乡”，也要以城乡融合“带乡”，这是基于现代化建设规律和工农城乡关系变化特征的科学把握而对城乡关系认识的再深化，有着重大而深远的战略意义，标志着城乡融合发展的功能定位从目标到手段、动力源的进阶，也标志着乡村全面振兴推进基点由立足乡村向城乡融合的全方位、全领域、全覆盖的跃迁。

以城乡融合发展带动乡村全面振兴的战略意蕴

用大历史观来审视城乡关系演进。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。从世界各国现代化历史看，有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上，农村发展跟不上，农产品供应不足，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窟，乡村和乡村经济走向凋敝，工业化和城镇化走入困境，甚至造成社会动荡，最终陷入“中等收入陷阱”。尤其是当前百年变局加速演进，世界进入新的动荡变革期，应对国内外各种风险挑战，基础支撑在“三农”，迫切需要树立大历史观来审视城乡关系演进，保持战略定力，把握战略主动，坚持农业农村优先发展，既尽力而为又量力而行，在城乡融合发展中稳住农业基本盘、守好“三农”基础，实现乡村全面振兴。

用大系统观来优化城乡要素配置。传统城乡分割模式将城市与乡村视为独立单元，导致土地、劳动力、资本等要素被行政壁垒、制度障碍割裂，随着改革开放的深入，城乡融合日益深化，乡村所承载的经济价值、生态价值、文化价值不断上升，进而推动乡村功能的提升和乡村地位的攀升。因此，要树立大系统观，一方面将城乡融合发展置于中国式现代化的全局，解决好发展不平衡不充分问题；另一方面，将城市和乡村视为一个相互依存、相互作用的大系统，加快构建劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等城乡统一的要素市场，完善生产要素和资源价格形成机制，使其真正反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，畅通城乡要素平等交换和双向流动，以更有力的政策举措引导人才、资金、技术、信息等要素向农业农村流动，将乡村资源产业链、创新链的重要环节，将乡村价值转化为产业配套。

用大文明观来拓展城乡发展空间。伴随着人口负增长、城镇化、逆城镇化等趋势叠加，城乡在人口分布、生产生活方式和居住环境等方面加速重构，农户、村庄都将呈现加剧分化的走势。为此，要顺应人们对良好生产生活环境、优美生态环境、现代城乡文明的需要，树立大文明观来拓展城乡发展空间，强化城乡命运共同体意识，充分把握城乡之间的联系越来越密切的客观现实，积极引入现代文明，推进市场意识、契约意识、民主意识、法治意识、开放意识、合作意识等现代文明向乡村辐射，促进现代文明与田园风光、乡村风情相得益彰，并充分挖掘乡村多种功能和价值，彰显乡村文化生态个性魅力，着力培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，大力推进乡村优化传统文化传承创新和价值转化，推进城乡文明共生共荣。要科学把握城乡人口变化、流动的态势和趋势，把握乡村的差异性及发展走势分化特征，因地制宜分类指导村庄发展、建设和乡村建筑风貌管控，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，使乡村空间布局与城乡人口流动格局的动态变化相适应，形成与人口变化相协调的乡村空间布局和公共服务、基础设施、要素供给、治理机构等匹配机制。

用大安全观来提升城乡治理效能。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。城乡融合发展本质上是一场深刻的系统性变革，涉及城乡要素重构、利益格局调整、治理体系转型等方方面面，由于城乡二元结构的长期惯性，以及城乡问题的交织叠加，城乡融合发展越深入，触及的矛盾和问题就越多，风险和挑战就越凸显。因此，必须树立大安全观，积极创新城乡治理，将统筹发展和安全的底线思维嵌入城乡规划、产业布局、公共服务、治理体系等各环节各领域，加强风险防控，切实保护好农民利益、粮食安全和乡村生态安全，以城乡高效能治理促进城乡高质量发展、高层次融合与高水平安全良性互动。

以城乡融合发展带动乡村全面振兴的路径取向

积极推进工作机制与政策工具转型。既聚焦“三农”抓“三农”，又跳出“三农”抓“三农”，超越传统的条块式要素配置模式，以更高站位、更宽视野、更大力度，把实施乡村振兴战略、做好“三农”工作放在经济社会发展全局中统筹谋划和推进，增强政策取向一致性，统筹跨部门、跨地域等方方面面的资源力量，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的工作格局，形成以城乡融合发展带动乡村全面振兴的整体合力。坚持运营前置，注重运用市场思维、依靠市场手段推动乡村全面振兴，结合乡村特色产业、特色文化及地域元素，延伸现代农业产业链条，统筹谋划相关业态，构建品牌化运营体系。综合运用财政、金融、保险、期货等政策，进一步完善引导基金、财政贴息、担保补助、保费补贴、风险补偿、股权投资等财金联动政策，吸引金融资源和社会资本投入。深化省际劳务协作，提升转移就业质量，推进农业转移人口市民化。加强“豫农技工”“乡村工匠”等培训培育，推动返乡创业、乡村振兴村级协理员等各类人才入乡下乡发挥作用。

强化县域作为重要载体的功能定位。以城乡融合发展带动乡村全面振兴，除了要持续强化中心城市、都市圈的引领和辐射作用外，重点要强化县域的重要载体功能，推动县域“融圈入群”，增强资源链接与市场对接能力，加快提升县城发展能级促进“强县城”。注重推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。顺应县城人口流动变化趋势，根据不同地区的特点，从实际出发，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，培育壮大县域经济，赋予县级更多的资源整合使用权，强化县乡村公共资源和公共服务的统筹力度，因地制宜补齐县城短板弱项，推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖，提升县城带动乡村发展的能力。

因地制宜找准带动点和切入点。以城乡融合发展带动乡村全面振兴，要立足当地资源禀赋、文化传统、发展阶段、发展方向等，因地制宜找准带动点和切入点，激活乡村全面振兴动力。着力推进科技创新和发展模式创新，积极培育发展农业新质生产力，实施数字乡村战略，推进信息共享，打破数字垄断、信息隔绝、信息孤岛等现象，大力发展数字农业和智慧农业，加强信息化及农业农村科技进步与推广，积极发展新产业、新业态、新模式。着力优化乡村营商环境，加快政府职能转变，推进简政放权放管结合优化服务，破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视，完善城乡融合的考核评价机制，促进城乡资源要素顺畅流动。着力创新乡村治理，积极创新乡村治理方式，优化乡村治理主体，创新乡村治理手段，运用大数据等先进科技手段，建设乡村治理信息系统，促进乡村治理体系和治理能力现代化。

　作者系河南省社会科学院农村发展研究所所长、研究员）