□郑江淮

党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议，对“十五五”时期我国经济社会发展作出系统谋划，为乘势而上、接续推进中国式现代化建设擘画宏伟蓝图、指明前进方向。“十五五”规划建议对“现代化产业体系”“科技自立自强”“高水平开放”等重要部署，不仅要实现经济总量的跃升，更要实现要素能级从“跟跑”向“领跑”的质变，构建“要素升级—产业协同—制度创新”的新范式，以创新驱动筑牢技术根基，以产业协同构建增值载体，以制度赋能优化发展环境，以开放拓界拓展全球空间，加快实现要素能级的历史性跃升。

从国际分工逻辑来看，要素能级决定全球价值链位势。全球价值链时代的演进表明，要素流动不再由简单的丰裕度决定，而是由要素质量、要素配置效率与全球定价权构成的综合能级主导。从发展阶段规律来看，要素能级跃升是突破“中等收入陷阱”的关键。“十五五”时期是中国人均GDP向中等发达国家水平迈进的关键阶段，要通过双循环互动推动要素能级跃升，避免重蹈“中等收入陷阱”覆辙。

现实瓶颈：中国要素能级的转型困境与结构性短板

经过数十年发展，中国要素能级已实现从“短缺型”向“相对丰裕型”的转变，即资本要素从依赖外资到成为对外投资大国，技术要素从引进消化到在5G、新能源等领域形成局部优势，人才要素从“智力外流”到“高端回流”趋势显现。但从跻身发达国家的要求来看，要素能级仍存在三大结构性短板，这些短板也正是“十五五”规划建议着力破解的核心问题。

资本要素面临“规模扩张与效率不足”的矛盾。中国对外直接投资规模已跻身全球前三，但投资布局集中于中低端制造与资源开发领域，部分地区或行业高技术产业投资占比不足20%，导致资本要素回报率长期低于发达国家；同时，国内资本配置仍存在“低端重复建设”“僵尸企业占用资源”等问题，制约资本边际产出效率。资本要素能级跃升的关键在于从“规模驱动”转向“创新驱动”，这也正是“十五五”时期资本要素改革的核心方向。

技术要素存在“局部突破与体系薄弱”的落差。中国在新能源、光伏等领域实现技术突破，但高端芯片、工业软件等核心技术仍依赖进口。更关键的是，技术创新体系存在“碎片化”问题——高校、科研机构的基础研究与企业的应用研究脱节，难以形成基础研究、中试验证、产业转化的完整链条。“十五五”规划建议提出“促进创新链产业链资金链人才链深度融合”“组建创新联合体”，正是要破解技术要素的体系性短板，推动技术能级从“单点突破”转向“系统领先”。

人才要素遭遇“规模扩张与结构失衡”的制约。中国高等教育毛入学率已达60.8%，人才队伍规模位居全球前列，但高端研发人才、产业领军人才占比不足，基础研究领域顶尖人才数量与美国存在明显差距。同时，人才评价体系仍存在“重论文轻应用”倾向，制约人才创新活力。人才要素的质量与配置效率直接决定要素报酬水平。德国“双元制”职业教育培育了大量高素质技术工人，美国通过“杰出人才计划”吸引全球高端人才，这些经验表明，人才要素能级跃升不仅需要规模扩张，更需要结构优化与机制创新。“十五五”规划建议强调“人才强国建设”，正是要推动人才要素从“数量优势”转向“质量优势”，为产业要素能级整体跃升提供智力支撑。

实现路径：要素能级跃升的四大核心抓手

“十五五” 规划建议围绕“建设现代化产业体系”“推动高质量发展”提出的系统性部署，实则蕴含着要素能级跃升的清晰路径。结合国际经验与中国现实，需聚焦“创新驱动筑基、产业协同增值、制度改革赋能、开放合作拓界”四大抓手，推动要素能级实现质的突破，为跻身发达国家行列铺平道路。

创新驱动：筑牢要素能级跃升的技术根基。创新是要素能级跃升的核心引擎。只有通过持续创新，才能赋予要素全球稀缺性与定价权。“十五五”规划建议将“加快高水平科技自立自强”作为首要任务，正是要破解技术要素“卡脖子”短板，为资本、人才要素增值提供技术支撑。“十五五”时期，中国需重点突破三大环节：一是强化基础研究投入，聚焦量子信息、生命科学、新材料等前沿领域，按照规划建议“加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局”的要求，建立国家战略科技力量与市场创新主体协同投入机制，改变基础研究占研发投入比重低的现状。二是实施关键核心技术攻关工程，以“新型举国体制”整合创新资源，围绕高端芯片、工业母机等“卡脖子”领域，突破一批制约要素能级提升的核心技术，使技术要素具备自主可控能力。三是完善产学研深度融合机制，落实规划建议“促进创新链产业链资金链人才链深度融合”的部署，支持企业牵头组建创新联合体，推动高校、科研机构的创新成果向产业转化，避免“创新孤岛”现象，让技术创新真正成为要素增值的“催化剂”。

创新驱动的关键，在于打破“技术依赖—低附加值锁定”的恶性循环。中国新能源汽车产业通过电池技术突破，带动资本要素回报率提升30%、人才要素集聚度提高50%。“十五五”时期，需将创新驱动贯穿于要素培育全过程，使资本要素向创新领域集聚，技术要素向高附加值环节流动，人才要素向创新岗位集中，形成要素能级跃升的“创新合力”。

产业协同：构建要素能级增值的载体网络。产业协同是要素能级跃升的“放大器”。“十五五”规划建议提出“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，本质上就是要打造“要素集聚—产业协同—增值循环”的载体网络，让资本、技术、人才要素在产业互动中实现能级提升。

“十五五”时期推动产业协同，需聚焦三大方向：一是推动先进制造业与生产性服务业深度融合。落实规划建议“分领域推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”的要求，发展研发设计、科技金融、数字服务等高端生产性服务业，为资本要素提供高附加值投资场景，为技术要素创造应用空间。二是培育战略性新兴产业集群。加快战略性新兴产业集群发展，在新能源、新材料、航空航天等领域打造具有全球竞争力的产业集群，通过集群效应强化技术溢出、降低要素流动成本，提升要素配置效率。德国慕尼黑汽车产业集群、美国波士顿生物医药集群的实践表明，集群内要素边际产出比集群外高30%—40%。三是推动传统产业高端化转型。按照推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型的要求，通过数字化、绿色化技术改造传统产业，让资本要素在设备更新、工艺升级中实现增值，让技术要素在传统产业转型中找到新的应用场景，避免要素资源过度集中于低端环节导致的能级停滞。

产业协同的核心价值，在于打破要素“单打独斗”的局限，形成“1+1>2”的能级叠加效应。中国光伏产业通过“硅料—组件—应用”全产业链协同，使资本要素回报率提升25%、技术要素对外依存度下降15%，这正是产业协同赋能要素能级的生动例证。“十五五”时期，需通过产业体系的现代化重构，为要素能级跃升提供坚实的载体支撑。

制度赋能：优化要素能级跃升的环境土壤。要素能级的跃升，离不开制度环境的“沃土培育”。“有效的制度安排是要素效率提升的关键”。发展实践表明，制度创新能够为要素能级跃升“松绑赋能”，这与“十五五”规划建议中关于深化改革、优化环境的部署一脉相承。

“十五五”时期制度赋能，需重点完善三大体系：一是深化要素市场化配置改革。落实规划建议“促进各类要素资源高效配置”的要求，建设全国统一大市场，推动资本、技术、人才等要素在城乡、区域、产业间自由流动，让要素向边际产出高的领域集聚。例如，资本要素市场化配置改革可使金融资源向创新型企业倾斜，技术要素市场化改革能促进专利技术有序流转，人才要素市场化改革可打破户籍、身份限制，释放人才创新活力。二是加强知识产权保护。按照规划建议“加强知识产权保护和运用”的部署，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，提高侵权成本，让技术要素所有者获得合理回报，激发技术创新动力。三是优化营商环境。积极打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序，深化“放管服”改革，降低市场准入门槛，简化行政审批流程，降低企业制度性交易成本，为要素“引进来”与“走出去”创造便利条件。

制度赋能的深层意义，在于构建要素活力充分释放、公平竞争得到保障的生态。我国长三角地区通过要素市场化配置改革试点，使资本要素配置效率提升18%、技术要素转化率提高22%，这为“十五五”时期制度创新提供了实践范本。只有通过制度创新破除要素流动的壁垒，才能为要素能级跃升营造良好的环境。

开放拓界：拓展要素能级跃升的全球空间。开放合作是要素能级跃升的“加速器”。在全球化深入发展的今天，要素能级跃升不能局限于国内市场，而需在全球竞争与合作中实现突破。坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。“十五五”规划建议提出稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展。本质上就是要推动要素在全球范围内学习与竞争，通过开放拓界实现能级跃升。

“十五五”时期开放拓界，需聚焦三大方向：一是深度参与全球经济治理。落实规划建议“积极扩大自主开放”的要求，在知识产权、数字贸易、绿色标准等领域提出中国方案，推动形成公平合理的全球要素流动规则，为要素“走出去”创造有利的国际环境。例如，在数字贸易规则制定中争取话语权，可使中国数字技术要素在全球范围内获得更广阔的应用空间。二是优化对外投资结构。引导资本要素向先进制造业、现代服务业等高端领域流动，通过对外投资获取海外技术、人才资源，反哺国内要素能级提升。三是推动“引进来”与“走出去”协同。积极扩大制造业开放，吸引外资投向先进制造业、战略性新兴产业的同时，注重吸收其先进技术、管理经验，提升本土要素质量；同时支持中国企业“走出去”参与全球产业链重构，通过技术输出、标准合作，使要素在全球范围内实现增值。

开放拓界的核心目标，在于让要素在全球竞争中锤炼能力、在国际合作中拓展空间。中国新能源产业通过“技术引进—消化吸收—海外输出”的路径，使技术要素从“跟跑”转向“并跑”乃至“领跑”，这正是开放拓界赋能要素能级的典型案例。“十五五”时期，更要通过更高水平对外开放，为要素能级跃升提供全球舞台。

政策协同：要素能级跃升的保障机制

要素能级跃升是一项系统性工程，需通过政策协同形成技术创新、产业升级、制度完善与高水平开放的合力。“十五五”规划建议不仅提出了要素能级跃升的具体路径，更构建了目标协同、工具协同、动态调整的保障机制，确保各项举措落地见效。

从政策目标协同来看，需将要素能级跃升融入现代化产业体系建设全过程。“十五五”规划建议中“建设现代化产业体系”“加快高水平科技自立自强”“进一步全面深化改革”等目标，并非孤立存在，而是围绕要素能级跃升形成的有机整体——现代化产业体系为要素提供增值载体，科技自立自强为要素提供技术支撑，改革开放为要素提供全球空间。这种目标协同，避免了单一政策的局限性，形成“多轮驱动”的要素能级跃升格局。美国“先进制造业领导力计划”将科技创新、产业升级、贸易政策协同整合，使要素能级在政策合力中快速提升，这为中国提供了有益借鉴。

从政策工具协同来看，需推动“功能性政策+市场化工具”有机结合。“十五五”规划建议中“布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地”等功能性政策，与“完善要素市场化配置体制机制”等市场化工具，共同构成要素能级跃升的政策工具箱。功能性政策为要素创新提供公共支撑，市场化工具为要素流动释放活力，两者协同能够避免“政策依赖症”与“市场失灵”。德国“双元制”职业教育通过政府补贴与企业参与的协同，培育了大量高素质技术工人，推动人才要素能级跃升，这一工具协同模式值得推广。

从动态调整机制来看，需建立要素能级监测与政策优化体系。“十五五”规划建议提出“强化政策实施效果评价，健全预期管理机制，优化高质量发展综合绩效考核”，这一要求对要素能级跃升至关重要。要素能级的变化具有动态性，需通过监测资本回报率、技术对外依存度、高端人才占比等核心指标，及时发现政策实施中的偏差。例如，若监测到某一领域技术要素“卡脖子”问题加剧，可及时加大关键技术攻关支持力度；若发现资本要素配置效率下降，可深化金融体制改革，引导资本向高附加值领域流动。这种动态调整机制，能够确保政策始终契合要素能级跃升的需求。

（作者系南京大学经济学院院长、教授、博士生导师）