□河南日报社 中共河南省委党校联合调研组

转型发展，是资源型地区经济发展需要突破的重大课题。党的十八大以来，习近平总书记多次为资源型地区发展把脉指向，要求“积极探索资源型地区转型发展新路径”“争取早日蹚出一条转型发展的新路子”。焦作，这座因煤而兴的城市，在历经资源型城市的辉煌与困境后，以创新、创业、创造“三创”为引领，积极探索转型发展新路径，成功实现了从“黑色印象”到“绿色主题”的华丽转身，为资源型城市转型发展提供了宝贵的经验与启示。

发展之困：资源枯竭带来的三重阵痛

焦作，这座被誉为“百年煤城”的老工业基地，自19世纪末开凿第一口煤井起，焦作便正式开启了因煤而兴的工业化历程，煤炭资源的开发成为城市崛起的原始动力。新中国成立后，焦作作为国家重要的煤炭工业基地，肩负起能源保障的重任，为国家工业化建设和经济发展注入强劲动力，创造了辉煌成就，煤炭产业也成为支撑城市经济的核心支柱。随着煤炭资源的长期大规模开采，焦作与全国众多资源型城市一样，陷入资源枯竭困境。2008年3月，国务院将焦作列为全国首批12个资源枯竭型城市之一。资源储量枯竭、产业结构不优、经济增长乏力等问题接踵而至。转型发展，成为焦作实现可持续发展的必由之路。

产业结构过度单一的经济困局。长期对煤炭资源的过度依赖，使焦作陷入“煤炭依赖型”的发展困局，产业结构失衡成为制约城市发展的核心症结。过度依赖煤炭产业，导致产业结构不优、经济增长乏力等问题。更为严峻的是，单一产业结构使城市抗风险能力非常薄弱，新旧动能转换的断档，导致经济增长乏力，城市发展遭遇瓶颈期。

系统生态危机叠加的治理挑战。焦作市因百年煤炭开采而繁荣，却也严重破坏了地质结构，引发了部分区域生态危机。采煤活动造成的地表沉陷面积达60平方公里，其中37平方公里为重点沉陷区，波及多个城区及周边乡镇。3.5万亩耕地在沉陷中损毁，一些建筑物因墙体开裂、地基沉降成为危房。此外，大气污染中PM2.5年均值高达82μg/m3（2015年），焦作因而被列入全国113个大气污染防治重点城市；蟒河水质长期不达标；煤矸石、粉煤灰等无法得到有效处置和循环利用，生态修复与治理迫在眉睫。

就业—收入—保障系统循环遇阻。20世纪90年代初，焦作凭借煤炭开采及配套产业的繁荣，形成了完整的产业体系，20余万劳动力依托煤炭产业就业。然而，随着煤炭资源逐渐枯竭，一些国有大型煤矿因储量耗尽封井报废，配套企业陷入困境，长期从事煤炭产业工作导致下岗职工技能固化，难以适应其他行业岗位需求。同时，新兴产业并未形成规模，先进制造、服务业等领域岗位供给量明显不足，造成“技能孤岛”与“岗位荒原”并存的局面。同时，经济增长乏力加剧了财政收支矛盾，教育资源分配不均、医疗服务能力不足、养老保障水平偏低等问题相互交织，如何促使就业—收入—保障良性运转成为转型发展必须面对的问题。

破茧之路：“三创”引领的焦作范式

面对资源枯竭带来的重重困境，焦作市委、市政府深刻认识到转型发展刻不容缓。自2008年被列入全国首批资源枯竭城市转型试点以来，特别是党的二十大以来，在省委、省政府的坚强领导下，焦作市聚焦转型，大胆探索，勇于实践，再造优势，产业升级步伐加快，现代化焦作建设迈出新的坚实步伐。2025年初，省委主要领导同志到焦作调研，指出要发挥资源禀赋优势，坚持创新驱动，强化改革赋能，培育壮大优势产业链群，鼓励焦作走出资源型城市转型创业创新创造高质量发展新路子。

创新驱动：资源型城市的破局引擎。焦作以“345”创新行动为统领，构建教育-科技-人才三位一体生态，全面激活转型动能，为资源型城市破解发展困局提供动力引擎。

技术攻坚方面，聚焦新材料、新能源、高端装备领域突破“卡脖子”技术。多氟多实现六氟磷酸锂国产化量产且产销全球第一；龙佰集团攻克低品质钛精矿沸腾氯化技术，打破国际封锁；中原内配完成氢燃料电池发动机从0到1的突破；宁福巨湾的氟芯电池双向泄压技术保障极端安全，筑牢技术高地。

产业重构方面，依托“3+13+N”产业链全景图分类升级。传统产业加快转型升级，龙佰钛白粉、海绵钛产量全球第一，大咖国际支撑4万多家茶饮门店。2024年，全市规模以上工业企业营业收入2509.3亿元。

平台建设方面，智慧岛汇聚省级平台超100个，孵化企业900家（含国家小巨人5家）；培育高新技术企业522家、科技型中小企业779家，构建梯次创新矩阵。

机制创新方面，推行“编制保障+市场薪酬”人才双轨制；省科学院沁阳科创园以“企业家出题—科学家答题”模式转化成果45项；本地高校定向开设锂电材料等紧缺专业。创新成效显著，2025年上半年技术合同成交额猛增116%，达到64.3亿元，系统性破解资源枯竭困局。

创业扶持：拓展转型新空间的多元引擎。资源城市转型的活力之源，在于万千经营主体的蓬勃生长。焦作以刀刃向内的改革魄力破除藩篱，厚植创业沃土，通过构建“政策—服务—载体—金融—能力”五维支撑体系，精准破解资源型城市创业瓶颈，为转型发展拓展新空间。

政策支撑实现立体化，出台大众创业万众创新相关文件和促进高校毕业生就业创业等措施，设立专项资金，对大学生、退役军人等群体落实税费减免，覆盖率达到100%。

服务升级突出便捷化，全省率先搭建“惠企政策免申即享”平台，同步推行创业事项“一站式”集成办理，大幅提升服务效率。

载体建设走向专业化，建成30余家涵盖新材料、绿色食品等领域的专业化园区，孵化企业1900家，为创业者提供“场地+导师+市场”的全周期服务。

金融创新取得突破化，创新打造“智慧金服+焦个企惠”双平台，构建起“数据资产化、服务精准化、生态协同化”的融资服务体系，个人创业贷提至30万元、小微贷提至400万元，有效缓解融资难题。

能力培育形成系统化，建立覆盖城乡的培训网络，大力实施“技能照亮前程”培训行动。围绕高端装备、现代化工、绿色食品、新材料等“3+13+N”产业链群企业需求，开展“怀川制造”“怀川农工”“怀川新服”等专项培训。动态收集发布企业用工需求、劳动者个人意愿、各类院校（培训机构）培训计划“三个清单”，推进产教融合发展。

创造赋能，城市价值的四维重构。焦作通过空间—生态—服务—文化四维再造，实现从资源型城市向现代宜居城市的范式跃迁，为城市价值重塑注入强劲动力。

空间重构上，聚焦低效用地再生。智慧岛“一核一环多园”模式集聚会聚17万高校师生，产业规模超100亿，极大提升了土地产出强度；通过“标准地+腾笼换鸟”模式，让温县工业用地集约节约水平明显提升。

生态增值上，着力锻造绿色竞争力。新增省级绿色工厂47家，居全省第三位；从“煤城灰”到“山水绿”，环境空气质量持续改善，2024年相较2019年，综合指数改善25.3%，优良天数增加72天。

服务创优上，实现制度型开放突破。全省率先启动焦作“府院通”平台，着力打造一流法治化营商环境；“7×24小时通关”大幅提升出口效率。

文脉新生上，以软实力提供硬支撑。太极拳各流派在全球150多个国家和地区开展活动，温县在海外开设太极拳馆580余家。工业遗产活化让焦作煤矿遗址变身“煤炭工业文明馆”，文化价值充分彰显。

“三创”引领焦作市转型发展步伐加快。今年上半年，全市规模以上高技术制造业、战略性新兴产业增加值分别增长43.8%、15.2%，均高于全省平均水平，城市发展焕发新活力。

蝶变之思：焦作转型发展的经验启示

焦作的成功转型为资源型城市破解资源枯竭提供了可借鉴、可参考的解决方案。其核心启示在于通过“系统创新锚定方向、五链耦合激活动能、生态优先重塑价值”的转型思路，实现从“黑色煤城”到“绿色智城”的质变。

系统创新强引擎，构筑破解资源枯竭核心动能。创新是引领发展的第一动力，也是资源型城市破局的关键变量。焦作市在转型中始终将创新置于发展全局的核心位置，紧紧抓住创新这个“牛鼻子”，通过梯度构建“科技型中小企业—高新技术企业—创新龙头”培育链，推动多氟多等企业通过技术攻关抢占全球产业链高点；打造智慧岛“一岛六园”等创新载体，集聚314家省级以上研发平台，实现“实验室—中试基地—产业园”无缝衔接；推行“企业家出题、科学家答题、政府支持、科企共赢”的成果转化新模式，有效破解成果转化瓶颈。

焦作实践印证，创新是资源型城市破解资源枯竭的第一动力。资源型城市转型，必须强化投入保障，确保财政科技支出增速高于财政收入增速；完善创新生态，构建“政策扶持+金融支持+人才保障”的创新体系。唯有以创新驱动产业跃迁，培育发展新质生产力，才能推动经济可持续发展，为资源型城市转型注入持久动能。

创业雨林活生态，激发资源型城市转型内生动力。创业是破解资源型城市转型困局的关键抓手，既能创造就业岗位，又能培育多元经营主体，为经济注入新活力。焦作市在转型中，通过系统性构建创业生态为经济注入源头活水。政策上集成资金补贴、场地支持、税费减免形成全链条扶持；建设众创空间、孵化器等专业化平台打造优质载体；针对高校毕业生、技术人才等开展定制化培训，营造良好环境，激发创业热情。

焦作实践表明，资源型城市转型面临产业单一、就业压力大等挑战，需营造“鼓励创新、宽容失败”氛围，加大财政倾斜，设立创业担保贷款基金，降低准入门槛；健全服务体系，整合政策咨询、导师辅导、市场对接等资源，引导高校毕业生、技术人才、返乡人员投身创业，以创业带就业、促转型，推动产业结构向多元化、高端化发展。

机制重塑优环境，厚植转型发展软实力。良好的营商环境是城市竞争力的重要体现，也是吸引投资、促进发展的重要保障。焦作市通过三重变革激活转型动能，在服务效能革命方面，推行“有诉即办”机制实现企业诉求15分钟响应，推广“预约通关服务”和“7×24”小时通关保障；在法治硬核护航上，完善信用修复机制屏蔽失信信息，通过涉企案件办理为企业挽回损失，切实保护经营主体权益；在要素精准滴灌层面，组建“领导干部+部门+金融”专班提供定制服务，开展产销、产融等“六项对接”打通要素流通堵点。

焦作实践证明，资源型城市必须树立“营商环境就是生产力”的理念，将其打造为转型发展的核心竞争力。要深化“放管服”改革，推进“一网通办”“一件事一次办”标准化，构建高效便捷的政务环境；加强法治建设，建立健全营商环境法规体系，推行“柔性执法”“免罚清单”，营造公正透明的法治环境；对标国际规则，衔接世界银行B-READY评估体系，打造公平竞争的市场环境。唯有以市场化、法治化、国际化营商环境为支撑，才能持续吸引优质企业、项目和人才集聚。

绿色价值深转化，实现从生存底线到竞争优势跃迁。绿色发展是资源型城市转型发展的必由之路。资源型城市在发展过程中往往面临严重的生态环境问题，实现绿色发展是其可持续发展的必然选择。焦作市在转型发展中，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。在生态创伤系统修复方面，将60平方公里沉陷区改造成万亩生态公园，白鹭种群的回归成为“煤城灰”向“山水绿”蝶变的鲜活注脚；产业绿色革命成效显著，新增省级绿色工厂47家，位居全省第三位，多氟多凭借绿色工艺实现六氟磷酸锂产能全球第一；低碳循环领域取得突破，推广“电代煤”工程，实现了经济发展与生态环境保护的良性互动。

焦作实践验证，资源型城市必须将绿色发展提升为生存伦理与核心发展战略。要严格划定生态红线，严控“两高”项目，实施矿山全生命周期修复，建立“谁破坏、谁治理”的终身责任制；强制淘汰落后产能，大力发展循环经济，培育新能源、低碳装备等绿色产业集群；开发林业碳汇、沉陷区光伏等生态产品，积极参与全国碳交易，推广EOD模式实现生态修复收益反哺。唯有坚守绿色发展底线，才能实现生态价值与经济价值的双重跃升，为资源型城市转型筑牢可持续发展根基。

调研组成员：杨晓东 樊霞 贺卫华 刘红涛 赵文心 孟佳盺 孙晓曦 苗领

执笔：贺卫华 孟佳盺 孙晓曦 苗领